Aviación Comercial Argentina

La prensa y la opinión pública han convertido el concepto de audiencia pública en sinónimo de rutas aéreas, y hay un imaginario de actos públicos en los que se “adjudican” rutas, algo que está muy lejos de la realidad. El régimen existe, y hubo 217 audiencias hasta diciembre de 2005, fecha de la última, pero es completamente distinto de lo que se suele pensar.

El Código Aeronáutico (Ley 17.285, artículos 102 a 105) prescribe que:
• “los servicios de transporte aéreo serán realizados mediante concesión otorgada por el Poder Ejecutivo si se trata de servicios regulares, o mediante autorización otorgada por el Poder Ejecutivo o la autoridad aeronáutica¹, según corresponda, en el caso de transporte aéreo no regular;
• “el procedimiento para la tramitación de las concesiones o autorizaciones será fijado por el Poder Ejecutivo quien establecerá un régimen de audiencia pública para analizar la conveniencia, necesidad y utilidad general de los servicios;
• “las concesiones serán otorgadas con relación a rutas determinadas y por un período que no excederá de quince años (prorrogable);
• “la concesión para operar en una ruta no importa exclusividad;
• “no se otorgará concesión o autorización alguna sin la comprobación previa de la capacidad técnica y económico-financiera del explotador y de la posibilidad de utilizar en forma adecuada los aeródromos, servicios auxiliares y material de vuelo a emplear.”

Es bastante claro. Las rutas son propiedad del Estado, que da concesiones a terceros. Estas concesiones son por períodos de tiempo limitados, y no implican exclusividad. Las rutas no se licitan, y el gobierno no llama a concurso en ningún supuesto.
La demostración de capacidad técnica y económico-financiera es requisito previo al otorgamiento de una concesión.

La operación está abierta a la competencia, aunque esto está algo limitado por la ley 19.030 que dio privilegios a Aerolíneas Argentinas, y confundido por diversos decretos dictados a partir de la administración de Menem.
En lo que hace a la audiencia pública. El Código es muy claro estableciendo su obligatoriedad, y definiendo para qué sirve: “analizar la conveniencia, necesidad y utilidad general de los servicios”, pero no tiene capacidad resolutiva.

Ubiquémonos a mediados de los años cincuenta. Después de la caída de Perón el decreto ley 12.507/56 autoriza la operación de empresas privadas en las rutas domésticas argentinas, y eufemísticamente dice que “alentará” su funcionamiento. Como fruto de esto han nacido muchas empresas nuevas de diversa magnitud que están golpeando las puertas del Poder Ejecutivo para pedir subsidios, aduciendo que el Estado está obligado a alentarlas.

El gobierno no sabe qué hacer con ellas, como tampoco sabe qué hacer con Aerolíneas Argentinas, y no tiene fondos para ninguna de las dos alternativas. Además es evidente que muchos empresarios insolventes y totalmente incapaces de hacer funcionar una empresa aérea, olieron subsidios fáciles y se pusieron en la cola de los pagos. Es una situación delicada.
Entonces aparece el decreto ley 1.256/57, que ordena un poco (no mucho) el sistema de rutas y subvenciones, y crea la audiencia pública para considerar los pedidos, aunque no la define claramente.

Debajo de este marco teórico subyace un problema político claro y tradicional: ningún funcionario quiere asignar subsidios sin tener una explicación clara para esta asignación de fondos públicos que siempre parece una dádiva, sobre todo cuando están revoloteando los empresarios oportunistas. La solución fue la audiencia pública, un instituto muy poco usado en nuestra legislación hasta entonces, que permitió la discusión en una instancia que, vista desde afuera, era lo más parecido que podía hacerse en el Poder Ejecutivo a una discusión en el Congreso.

La reglamentación que se hizo entonces para las audiencias desvirtuó la idea “parlamentaria” de las mismas, porque se limitó el acceso a la exposición y el alegato, con lo que tuvieron muy poco de públicas. Concretamente, la autoridad de la audiencia era la Junta Asesora del Transporte Aéreo (JATA), formada por funcionarios elegidos a dedo, y los participantes de la audiencia podían ser el solicitante del servicio, los explotadores de servicios competitivos, y cualquier entidad que previera que la concesión afectaba sus intereses futuros. Con esto quedaban afuera participantes bastante obvios en una discusión de esta naturaleza, como las autoridades locales, los ecologistas (que en aquel tiempo no existían), los trabajadores, los pasajeros, las entidades comerciales y muchos otros que potencialmente podrían ser afectados, y que tienen participación en las audiencias de otros países.

La función de la Junta se definió como oír las solicitudes y los alegatos que se opusieran y asesorar al respecto a las autoridades. Algo muy vago.
En 1967 el Código Aeronáutico reafirmó claramente que la función de la audiencia pública sería analizar la conveniencia, necesidad y utilidad general de los servicios, términos que si se resuelven de modo afirmativo justifican claramente un subsidio.


La Junta Asesora de Transporte Aéreo actuando en la audiencia Nº 213. La secretaria, Horacio Knobel, Jorge Traversa y Carlos Wehrendt.	La Junta en la Audiencia Nº 214, del 22 de febrero de 2001. Nuevamente Knobel, Traversa y Wehrendt, pero ahora en el microcine del ministerio de Economía.

En la audiencia pública el solicitante de un servicio debe hacer una exposición demostrando que su solicitud es necesaria, útil y conveniente. Por lo general la función la cumple un abogado o el dueño de la empresa, y su discurso sigue una fórmula bastante tradicional.

Es fácil demostrar que la implantación de un servicio aéreo cumple con los requisitos. Basta con hablar de la importancia de las ciudades involucradas, su crecimiento económico y demográfico (las estadísticas ayudan), las industrias de reciente instalación (siempre hay alguna), el potencial del turismo, la creación de fuentes de trabajo y afines. Ningún intendente se va a negar a hacer una carta apoyando la instalación del servicio, y esto es algo útil a la hora de mostrar que hay demanda insatisfecha. También es fácil mostrar cartas de diversas entidades económicas y sociales.

La capacidad técnica y económica debe estar demostrada antes de la audiencia, y no es motivo de discusión, pero muchas empresas, sobre todo si son grandes, agregan un párrafo para llamar la atención sobre su solvencia en estos temas.
Terminada esta exposición vienen los alegatos, que son hechos por participantes que han visto el expediente, lo que les da la posibilidad de ampliar los temas en discusión. En general los discursos también están hechos sobre la base de fórmulas, pero admiten algunas variantes.

• Si existe un competidor directo en la ruta, éste tratará de demostrar que la explotación de la misma no es rentable y que no se justifica la incorporación de otro explotador.

• Si la ruta implica el uso de infraestructuras comprometidas (el caso típico es la capacidad de Aeroparque), habrá un rechazo general de los usuarios de esa infraestructura al ingreso de un nuevo operador.

• Hay casos más generales, en los que algún operador existente quiere bloquear el ingreso de otro (los casos de Aerolíneas Argentinas y LAPA en 1993 o de Aerolíneas Argentinas y LAN cuando se presentó como Aero2000 en 2005). En estas circunstancias, y con independencia de las rutas puede haber largos alegatos teóricos en contra de la existencia de ciertas empresas.

• Hay algunas personas en el ambiente aeronáutico que tienen cuestiones personales con otras personas. Cuando alguno de éstos solicita algo, es muy probable que el otro encuentre el modo justificado o no de tratar de hacerle la vida imposible.

• A veces el expediente tiene errores, falacias, intenciones maliciosas, incongruencias que las autoridades dejan pasar y que son puestas en evidencia en los alegatos².

El solicitante tratará de rebatir los argumentos que se le opongan, puede haber alguna segunda respuesta, y todo termina allí. Los miembros de la Junta participan poco. Ocasionalmente piden alguna aclaración o hacen preguntas, pero fundamentalmente escuchan.

Pasado un tiempo de la audiencia, la Junta emite su dictamen, que jamás se publica pero trasciende, y luego la autoridad decide. Es un dato fundamental a esta altura recordar que los miembros de la Junta fueron elegidos a dedo por esa misma autoridad, así que se supone que piensan igual.

El ambiente aeronáutico es chico, y todos se conocen. Los que llegan a participar en una audiencia y las autoridades aeronáuticas se tutean entre ellos. En una reunión de café esto da lugar a un tipo de trato que no tiene nada que ver con las exigencias de un acto público de las características de la audiencia, y lamentablemente las autoridades no lo entienden así.

Las formalidades comienzan con la apertura del acto, siempre a cargo del presidente, que inmediatamente solicita a la secretaría la lectura de la primera solicitud a ser considerada. La lectura es larga y árida, pero debe ser así. Los problemas empiezan cuando se llama a los expositores y éstos no se presentan con nombre y apellido, y la Junta no les pide que se identifiquen como corresponde, quedando para el público como “el representante de XXX”. Es muy poco prolijo y da la impresión de que se trata de un trámite privado antes que de uno público.

El siguiente problema es el de las capacidades oratorias de la Junta. Suelen ser muy malos comunicándose, tienen una dicción deficiente y a veces serios problemas para expresarse con oraciones que tengan sujeto, verbo y objeto. Algo parecido puede decirse de algunos de los representantes de empresas, aunque hay que reconocer que hay unos pocos brillantes. En fin, cuando uno compara la calidad formal de estas audiencias argentinas con los debates que se ven en series como La ley y el orden, la diferencia es notable en contra nuestra. Ningún sistema de amplificación de sonido (el del Ministerio de Economía es bueno) puede solucionar un mensaje poco claro y mal dicho.

El común de la gente cree que la audiencia pública es un lugar al que cualquiera puede ir a decir lo que se le ocurra, algo que como vimos no es cierto.
En sus orígenes el reglamento estaba claro, las audiencias no trascendían, la concurrencia era escasa, y no había problemas. Éstos comenzaron cuando para otras actividades o servicios se legislaron audiencias públicas con un concepto totalmente distinto, abiertas a la participación ciudadana.

Estas nuevas audiencias, a las que podríamos llamar “testimoniales” porque en ellas los participantes dan testimonio de sus ideas, tienen sin embargo un punto fundamental en común con las aeronáuticas: no sirven para nada, porque no son vinculantes y carecen de cualquier atisbo de poder resolutivo. Simplemente dan una ilusión de debate legalizado.

Pero la generalización de audiencias testimoniales para otros temas (incluso aeropuertos) generó una presión sobre las autoridades aeronáuticas que en la última reunión (2005) permitieron la participación de entidades y personas que reglamentariamente no podrían haber estado allí. También hubo barras sindicales³.

El transporte aéreo en la Argentina está mal legislado. Más allá de la intencionalidad de las normas (que sin duda existe), el hecho de que las leyes madre (17.285 y 19.030) hayan sido dictadas (no promulgadas porque ambas fueron de gobiernos de facto) en 1967 y 1971 nos da la pauta de su desactualización (la primera crisis petrolera fue en 1973 y la desregulación norteamericana en 1978). Esta realidad hace que en muchos casos sea necesario forzar los argumentos para hacer legal lo que es ilegal, y en las audiencias se escuchan muchos argumentos que pueden servir para un objetivo empresario, pero que no serían sustentables en un examen de derecho aeronáutico en la facultad.

Hay temas, como por ejemplo la determinación de las capacidades económico financiera y técnica que no deberían llegar a la audiencia porque son previos a ella y tienen que ser resueltos por la autoridad, pero es evidente que ésta, en los últimos años, ha preferido hacer muchas vistas gordas, y esto lleva a que los competidores saquen a la luz en la audiencia temas muy sensibles que deberían ser analizados en otra instancia.

Por ejemplo, en la Audiencia pública de diciembre de 2003, tres aspirantes a operadores distintos (American Falcon, LAFSA y Skyways) propusieron usar el mismo avión (el inefable LV-ZXS de Skyways/Cardinal). La Subsecretaría de Transporte Aéreo no se dio cuenta de esta irregularidad, y tuvo que alegar Aerolíneas Argentinas para que el tema figurara en la agenda.

A veces hay debates ricos. Quizás el más profundo y novedoso de los últimos años ocurrió entre CATA y Aerolíneas Argentinas en 1988, cuando el sistema de bandas abrió la posibilidad de que hubiera servicios distintos con precios distintos. Esta discusión, que sería bueno ver en el Congreso, se reeditó en 1993 cuando LAPA propuso algo similar y también fue refutada por Aerolíneas Argentinas, que ahora era privada.

Hay cambios de actitud de algunos participantes que son realmente groseros. Dinar presentó un pedido de rutas en 1993, que no fue acordado por mucho tiempo. Mientras no tuvo permiso, participó en todas las audiencias apoyando cualquier presentación y declamando sobre las ventajas de la libre competencia. Fue autorizada a operar en febrero de 1994, pero se retrasó, y finalmente su primer vuelo regular con concesión se hizo el 26 de diciembre de ese año. Exactamente al día siguiente, el 27, se realizó la audiencia pública Nº 193, en la que la actitud de la empresa había cambiado e hizo algunos reparos a las propuestas.
Hay empresas que hacen mucho para que no se las pueda tomar en serio.

Toda la legislación escrita de la historia argentina habla de rutas, y todos los servicios regulares se adjudican para operar rutas. Parece claro y sencillo, pero tiene sus bemoles... o trampas.
En esa edad de oro del pasado de la que muchos en el ambiente aeronáutico no quieren salir, las cosas eran muy estáticas. Las rutas se adjudicaban, eran inamovibles, y no había muchas posibilidades de tergiversarlas. Se suponía que el transporte aéreo funcionaba en el largo plazo, que las innovaciones requerían un tiempo de maduración, y que a nadie que hubiera decidido operar sobre una ruta se le iba a ocurrir cambiarla o modificarla drásticamente poco tiempo después.

La desregulación norteamericana de 1978 abrió la posibilidad de que cualquier empresa capaz pudiera establecerse en una ruta sin demasiado trámite, y esto habilitó a las compañías para abrir muchísimos nuevos servicios, algunos de los cuales prosperaron y otros no. Es un tema largo, pero lo importante fue que tener un permiso para volar regularmente del aeropuerto “A” al aeropuerto “B” dejó de ser una cuestión crítica. Esto ocurrió en Estados Unidos, pero marcó un cambio de actitud al que se fueron adaptando las legislaciones de muchos países entre los que no estuvo la Argentina, donde el concepto de ruta sigue siendo rígido, y los permisos para operarlas deben ser específicos⁴.

Conseguir permisos de rutas es difícil y el mercado actual es dinámico. Ante esta realidad, hace aproximadamente veinte años los departamentos legales de las empresas aerocomerciales locales encontraron dos alternativas que las autoridades toleraron.


Fernando Dozo. Fue Subsecretario de Transporte Aéreo durante la administración de De la Rua, pero luego participó de audiencias representando a Aerolíneas Argentinas. Sin duda, un orador brillante.	José Chalén. Fue vicepresidente de Aerolíneas Argentinas durante la gestión de Domingorena, y trabajó en otras empresas hasta recalar en Southern Winds, de la que fue representante en algunas audiencias. Conocía bien el tema, pero su oratoria desmerecía cualquier mensaje.	Francisco Bunzl, abogado de LAPA, uno de los participantes fundamentales de las audiencias de los años noventa.	En los últimos tiempos las máximas autoridades del área son prescindentes, y no aparecen en las audiencias. Manuel Gamboa, en otra época, estuvo presente en más de una audiencia y hasta presidió la audiencia del 26 de diciembre de 1997 por ausencia del presidente de la Junta.

La primera fue la organización de vuelos no regulares como si fueran regulares, con lo que una empresa que no estaba autorizada a volar una ruta específica empezaba a hacerlo, y a veces la situación se prolongaba por muchísimo tiempo. De un modo u otro este artilugio fue usufructuado por prácticamente todos los operadores.
Digamos que es lógico que exista algún mecanismo para probar una ruta, pero el uso que se ha dado en la Argentina a esta práctica excede ampliamente tal concepto.

El otro modo de operar con permisos raros es la facultad de alterar y omitir escalas, que consiste en la potestad que tiene el operador para modificar las rutas a su antojo. Dentro de un sistema en el que las rutas están definidas a priori por las autoridades debería ser poco lo modificable con este título, pero hoy nos encontramos con que se definen rutas absolutamente irreales que después, alterando y omitiendo escalas, se convierten en otras rutas.

Un caso interesante y extremo fue la presentación que hizo Skyways (Cardinal) en la audiencia pública Nº 216 el 23 de diciembre de 2003. Las rutas solicitadas eran Aeroparque - Rosario – Cordoba – Salta – Lima; Aeroparque – Rosario – Montevideo; Aeroparque – Rosario – Punta Del Este y Aeroparque – Rosario – Cordoba – Mendoza – Santiago De Chile. La presentación de la firma estuvo fundada en la importancia de Rosario como escala, y llegó a decir que sería el hub de sus rutas, pero cuando un miembro de la Junta hizo una pregunta específica sobre la operación rosarina la respuesta de Skyways fue que “si tomamos cómo está el mapa de la demanda, la operación Rosario va a tener que hacerse desde Buenos Aires, va a tener que comenzarse con la operación desde Buenos Aires, porque todavía no está dado el nivel de crecimiento de la demanda que posibilite la operación del hub Rosario... en este momento la demanda no justifica una operación con base en Rosario...” ¿Para que hablaron de Rosario con tanto entusiasmo?

Notas:
[1] En esta nota utilizo la forma “autoridad aeronáutica” para referirme al organismo que a lo largo de la historia entendió en estos temas, que pudo haber sido Dirección, Subsecretaría, Secretaria o Coordinación de Transporte Aerocomercial, y que a su vez pudo haber dependido de la Fuerza Aérea, los ministerios de Obras y Servicios Públicos, de Transporte, de Infraestructura y Vivienda, de Economía, de Turismo y algún otro que debe haber quedado en el olvido. Hoy es parte de la Administración Nacional de Aviación Civil.

[2] Es increíble la cantidad de cosas de las que la autoridad no se da cuenta, y el desparpajo con el que personas y empresas presumiblemente respetables las dicen y las escriben. Para poner un solo ejemplo, bien aeronáutico, diré que un empresario que con el tiempo llegaría a ser vicepresidente de Aerolíneas Argentinas sostuvo años antes en una presentación personal que el Douglas DC-8 era un bimotor propulsado por turbinas Rolls Royce que operaría desde Aeroparque. En la misma presentación se negó rotundamente a decir quiénes eran sus socios, con lo que la demostración de de capacidad económica financiera se convertía en un simple manifestación de intenciones. La Junta no dijo nada, y el tema salió a partir de los alegatos.

[3] Las audiencias públicas que en los últimos años se han incorporado a la legislación argentina son formalmente bastante distintas de las aeronáuticas creadas en 1957, pero en ambos casos su efectividad es prácticamente nula, más allá de lo testimonial. La principal diferencia es que en las audiencias aeronáuticas muy poca gente está en condiciones de alegar (el solicitante y sus competidores), mientras que en las audiencias de otros servicios públicos la convocatoria es abierta, lo que hace mucho más complicada su administración. Como cualquiera puede alegar, a veces se hacen interminables, y se escuchan no pocas tonterías. Algunos grupos de influencia han descubierto que son una buena plataforma porque tienen prensa, y participan de modo obsesivo en estos encuentros.

Las audiencias públicas están presentes en otras legislaciones, y los problemas son parecidos. En la novela Apagón (Overload, 1979)de Arthur Hailey se describe muy bien una audiencia para autorizar la construcción de una usina eléctrica.

[4] La ley 19.030, que como tal debe ser reformada o derogada por otra ley, cosa que no ha ocurrido, dice en su artículo 33 que “la autoridad fiscalizadora del transporte aéreo comercial determinará y mantendrá actualizado el plan de rutas internas de interés general para la Nación, a fin de lograr la vinculación de puntos de territorio argentino mediante las concesiones y autorizaciones de servicios...”.