Aviación Comercial Argentina:
Subsidios y otras intoxicaciones

El tema preferido de la literatura aeronáutica son los aviones, el segundo los accidentes, y probablemente el tercero sean los personajes y las anécdotas. Pero hay un tema del que se escribe poco pero se habla mucho en voz baja, los subsidios, un elemento indispensable para muchas líneas aéreas que viene de lejos, y que nunca está claro si son buenos, malos o regulares.

La problemática del transporte

Un buen método para analizar los problemas del transporte aéreo es olvidarnos de la palabra “aéreo” y centrarnos en la problemática del transporte a secas, que es más abarcativa y tiene una historia mucho más larga y rica. Así descubriremos muy pronto que el transporte (y las comunicaciones en general) a lo largo de la historia siempre ha tenido acceso directo a los subsidios.

Esto se debe a una realidad también vieja como el mundo. No hay estado posible sin transportes, y en consecuencia cualquier organización política está dispuesta a hacer casi cualquier cosa por mantenerlos.

Podemos hablar de protosubsidios al transporte desde el momento de la historia que queramos. Los fenicios, los egipcios, los griegos, los romanos, los venecianos, los árabes, los portugueses, los españoles, los norteamericanos, los franceses... Todos los países (y ni hablar de los imperios) destinaron en momentos distintos fondos públicos al diseño y fabricación de medios de transporte, a la construcción de infraestructura y a la operación. Cambiaron los medios, que evolucionaron desde la caminata o los caballos hasta los vehículos espaciales, pero si hay una industria que creció y funcionó siempre sobre la base de fondos públicos es la del transporte.

Entonces muchos dicen: si siempre fue así, ¿por qué cambiar ahora?

Aproximación a los subsidios aeronáuticos

El Railway Building, inaugurado en 1914, fue construido por los ferrocarriles ingleses que operaban en la Argentina como sede de sus oficinas en Buenos Aires. Cuando el Estado compró esas empresas, el inmueble pasó a ser la sede de Aerolíneas Argentinas, y en los años noventa fue revendido por Iberia al Ministerio de Economía. De alguna manera, este edificio, que alguna vez fue el más alto del país, es un símbolo de los dineros públicos aplicados al transporte, ya que los ferrocarriles ingleses no hubieran existido sin las garantías y subsidios estatales, Aerolíneas Argentinas tampoco, y la gestión de Iberia, con otras técnicas, también buscó de hacerse de fondos públicos (Archivo General de la Nación, Argentina).

Wilbur y Orville Wright no recibieron subsidios para inventar el avión ni para hacerlo volar. Pero al mismo tiempo en el mismo país Samuel Langley recibió importantes sumas del fisco para desarrollar un aparato que jamás voló. Después de este nacimiento financieramente insólito, los hermanos comprendieron que el único modo que tenían de desarrollar su creación era con fondos públicos, y en esa dirección orientaron su proyecto económico. Fue complicado, pero era el único modo de financiar el desarrollo de algo que no tenía antecedentes y que, fundamentalmente, no se sabía bien para qué servía.

Estados Unidos ya había subsidiado líneas férreas dentro y fuera de su territorio, líneas marítimas y hasta el Canal de Panamá. Era lógico que se ocupara de la aviación, y así fue, porque su correo hizo algunos experimentos aéreos en 1911, y el tema llegó a ser considerado por el Congreso en 1912, lo que puso al país como pionero en el estudio legislativo de la cuestión. Era muy temprano, y la idea no progresó.

El transporte aéreo que conocemos comenzó con el fin de la Primera Guerra Mundial, y muy pronto quedó muy claro para todos que se trataba de una actividad muy cara, que servía a un público pequeño y selecto y que no podía sostenerse económicamente. Esto significaba que los subsidios eran indispensables, pero había un problema político, porque era necesario mucho dinero, que serviría a muy poca gente. La solución a nivel mundial fue sostener al correo, que era bastante universal, y no a los pasajeros, que eran un puñado de funcionarios y excéntricos.

Cada país lo hizo a su manera, pero todos subsidiaron. En un extremo estuvo la Unión Soviética, que creó el monopolio Aeroflot en la súper burocrática estructura stalinista, y en el otro los Estados Unidos, que dieron bastante libertad a sus empresas para que hicieran negocios, siempre dentro de un sistema cuidadosamente regulado.

Cuestiones psicoanalíticas

Los psicoanalistas dicen que las primeras experiencias influyen fuertemente en la personalidad de las personas cuando son adultas. En aviación se cumple. Una actividad que nació a la sombra de los estados, que le fijaron sus objetivos y financiaron su funcionamiento difícilmente podría salir de ese esquema, y esto fue lo que sucedió.

Cuando terminó la Segunda Guerra Mundial los aviones sobraban. Eran relativamente baratos, tenían buenas performances comparados con los de preguerra, y esta realidad fue el disparo de largada para que muchísimos países hicieran realidad el sueño de tener su aerolínea propia que pasearía su bandera por los aeropuertos del mundo. Por supuesto serían empresas estatales (a veces disfrazadas de privadas), y más por supuesto serían deficitarias.

Así fue que a principios de los años cincuenta casi todas las naciones del mundo mantenían una aerolínea subsidiada que servía (o no servía) para fortalecer lazos comerciales, políticos y familiares, y aportar a un incipiente turismo mundial.

De esta manera se fue fortaleciendo el concepto de que se trataba de algo que hacía al progreso de los países y que debía ser financiado por éstos. Hasta en el paradigma de la libre empresa, que es Estados Unidos, se mantuvo este criterio. Para la industria la conclusión fue sencilla: podemos actuar administrando bien, mal o regular, pero siempre nos van a sostener para que no caigamos. Esto no nos va a permitir crecer mucho, pero nos asegura una vida tranquila. Entonces garanticemos la tranquilidad, eliminando la competencia que en este universo no tiene sentido, y acatemos las normas comerciales de la IATA —una especie de cámara empresarial— que lucha sin desvelos para que no haya competencia, los precios estén súper regulados y los servicios sean idénticos.

Los chicos crecen

Pero no todo fue aviación subsidiada. Había algunos nichos donde se podían hacer negocios, y uno de ellos fue el de los charteros, siempre combatidos por IATA. Este grupo, dio batalla en algunos mercados hasta que a fines de los años cincuenta llegaron los reactores, que sobre la base de una nueva tecnología, pusieron sobre el tapete la posibilidad de una nueva economía del transporte aéreo que no necesitaba o podía no necesitar subsidios.

Los primeros en entenderlo fueron los charteros, y entre ellos el más paradigmático fue sir Freddie Laker, que planteó reformular el transporte aéreo, que en muchos aspectos se seguía manejando con conceptos más propios del exclusivo Expreso de Oriente, y convertirlo en algo parecido en un tren suburbano, esto es, un servicio popular y económico. Así nació el Skytrain, que inmediatamente se convirtió en el enemigo público número uno del establishment reunido en la IATA, y curiosamente de muchos norteamericanos. Frente al intruso, todas las líneas tradicionales estuvieron dispuestas a defender sus vicios tradicionales.

A Laker le fue bien al principio, pero se dejó encandilar, encaró un plan de crecimiento desmedido, se cruzó con una crisis económica mundial y no tuvo más remedio que pedir subsidios, algo que Margaret Thatcher no le dio y así fue a la bancarrota.

Pero, ¿qué son los subsidios?

Para el imaginario mundial un subsidio es un aporte de dinero a cierta industria o grupo económico para que haga algo que de otro modo no podría hacer. Es una idea sencilla, pero admite muchas variantes.

Lo primero que aparece en muchas definiciones es una acotación temporal. ¿Son para siempre, o deberían aplicarse sólo en ciertas circunstancias?

Lo segundo es el hecho de que sean en dinero, porque pueden ser cualquier tipo de aporte económico. El clásico de la aviación son los aeropuertos y las ayudas a la navegación, una infraestructura que en la mayoría de los casos los operadores no están en condiciones de pagar. Los ferrocarriles habían tendido sus vías en terrenos que les fueron cedidos sin cargo.

Pero quizás el punto más complicado de analizar, y el determinante de la definición, es qué se subsidia, o para qué se lo hace, una pregunta que exige una respuesta muy clara antes de que se mueva el primer centavo. Para entender las muchas posibilidades que hay, reseñaremos una parte de la historia de los subsidios aeronáuticos argentinos.

1. Aeroposta Argentina. El primer sistema de subsidios fuerte que hubo en la Argentina fue el contrato que en 1937 firmó el Estado con Aeroposta Argentina para la prestación de un servicio aéreo entre Buenos Aires y Río Gallegos. Se establecieron la ruta y la frecuencia y se obligó a la empresa a invertir en aeronaves e infraestructura, teniendo como contraprestación el pago de $ 1,50 por cada kilómetro efectivamente volado. En ese momento había una demanda conocida y tarifas definidas, por lo que la implantación de los servicios —que eran la ampliación de otros preexistentes— fue relativamente sencilla. La empresa tuvo beneficios y buscó aumentarlos generando nuevas frecuencias y rutas, que en todos los casos fueron oficializados con contratos similares. Cuando en 1944 propuso la ruta precordillerana el Estado consideró que había una serie de inversiones iniciales que estaban amortizadas, y sólo reconoció un subsidio de $ 1,20 por kilómetro. Asimismo la empresa intentó a partir de 1945 hacer vuelos no subsidiados a Mar del Plata, pero no llegó a tener ganancias.

2. Las líneas aéreas mixtas. El gobierno peronista abrió el juego en 1946 a la constitución de empresas mixtas de aviación, que tuvieron un 80% de participación privada y un 20% de capital estatal. Estas empresas se rigieron con un sistema muy parecido al que se había usado en el país para las empresas ferrocarrileras desde mediados o fines del siglo XIX. Se garantizaba el total del capital invertido y se aseguraba a los inversores un beneficio del 5% sobre el mismo. Había contraprestaciones definidas que las empresas debían cumplir, pero el resultado fue bastante parecido al de los ferrocarriles. Hubo una inflación de la inversión, y poca preocupación por lograr buenos resultados económicos, porque al final el estado pagaba la renta, que era superior a la que aseguraba una colocación financiera del momento. En alrededor de tres años de vigencia del sistema el Estado aportó 119,89 millones de pesos, aunque algunas fuentes hablan de cifras mayores.

3. Aerolíneas Argentinas. Aerolíneas Argentinas, creada en 1950, es un ejemplo de empresa pública que es deficitaria con cualquier gobierno, con la circunstancia agravante de que nunca sabremos cuáles fueron (o son) sus verdaderos números. Es otra cuestión de personalidad.

Durante el gobierno peronista el Estado enjugó sus déficit, que según los balances publicados estuvieron en el orden de los 350 millones de pesos hasta 1955. Después siguieron con sumas mayores, que siempre se pagaron tratando de hacer la menor cantidad de ruido posible.

Diversos emprendimientos aeronáuticos provinciales funcionaron luego con este sistema de pagar subsidios que nunca se supo qué monto tenían, tratando de que nunca se supiera que se habían pagado.

Para muchos el primer peronismo fue una edad de oro, y todavía es posible ganar elecciones en la Argentina hablando de las banderas de Perón y Evita. En ese momento único de la postguerra inmediata, Perón supo darle al país un bienestar evidente, y al mismo tiempo algunas cosas que generaban una sensación de progreso, como los servicios aéreos. El imaginario argentino aceptó este mundo ideal, y en la mentalidad del ambiente aeronáutico generó una conciencia de que se trataba de una actividad esencial para el funcionamiento del país, que debía ser solventado por fondos públicos. Cincuenta años después, se sigue pensando así.

4. Las líneas privadas del postperonismo. Después de la caída de Perón el gobierno permitió el funcionamiento de líneas aéreas privadas, a las que prometió “alentar”. Era evidente que en el marco de referencia del país de aquellos tiempos serían necesarios importantes subsidios para que estas empresas tuvieran éxito, pero en este punto se desató una guerra (todavía inconclusa) entre quienes defendían a Aerolíneas Argentinas como empresa estatal y los privatistas. En el fondo era una pugna por subsidios, y como nunca se estableció un sistema definido claramente para pagar subsidios, todo fue un fracaso. Se prorratearon algunas sumas muy insuficientes entre los operadores, y en 1962 prácticamente todos habían desaparecido. La gran vencedora fue la empresa estatal tradicional, pero nunca sabremos a qué costo.

5. La ley 19.030. A fines de los años sesenta el ambiente aeronáutico argentino estaba formado por Aerolíneas Argentinas y el grupo ALA Austral. La primera vivía de subsidios formados por una suma fija establecida por el presupuesto nacional y otras sumas que se agregaban según las circunstancias, y el segundo sencillamente no pagaba las cuentas del estado (combustible que le proveía YPF, aportes jubilatorios, tasas, impuestos y afines), lo que le permitía subsistir.

La privada era una empresa con vocación de crecimiento, que volaba con aviones modernos y quería superar a Aerolíneas Argentinas en el mercado doméstico. Pero como las tarifas las fijaba el Estado en un valor que hacía inalcanzable la rentabilidad trabajaba a pérdida. El grupo ALA Austral sostenía que si la tarifa fuera retributiva la operación podía ser rentable, y este concepto fue el que primó en 1971, cuando se aprobó la ley 19.30, aún vigente, de política aerocomercial.

El texto está lleno de chicanas, pero en lo que aquí interesa, la ley estableció que debería fijarse un plan de rutas para las que se establecería un valor de tarifa económicamente retributiva. Si la política fijaba tarifas inferiores, el Estado compensaría la diferencia a los explotadores, y así fue.

Poco antes de que este sistema entrara en funcionamiento, el Poder Ejecutivo condonó la inmensa deuda que ALA y Austral tenían por cuentas no pagadas al Estado. Una vez más se empezaba de cero.

Al principio la ley 19.030 funcionó bien, y el régimen de la tarifa económicamente retributiva fue aprovechado por LADE y Aerochaco. Después, en nombre de la defensa de la empresa pública, durante la tercera presidencia de Perón, empezó a desvirtuarse.

6. Los beneficios que eran pérdidas. A partir de la tercera presidencia de Perón con algunos sobresaltos, y durante el gobierno militar con más firmeza los balances de Aerolíneas Argentinas empezaron a mostrar beneficios, al tiempo que la empresa hacía inversiones importantes en flota y edificios. ¿Había aparecido la fórmula mágica? Nada de eso simplemente era la política del gobierno militar y su ministro Martínez de Hoz, que permitía endeudamientos astronómicos que contablemente disimulaban las perdidas. El idilio terminó después de la guerra de Malvinas, cuando los acreedores exigieron sus fondos y el Estado terminó haciéndose cargo de la Deuda de Aerolíneas Argentinas, con lo que la empresa recibió un importante subsidio directo. Ésta es la explicación de las ganancias que los trabajadores sostienen que la Empresa tuvo durante el gobierno militar.

7. La quiebra de Austral que no fue quiebra. Como vimos, a partir de la tercera presidencia de Perón Austral fue torpedeada por diversas medidas (básicamente no se le renovaron las concesiones, y no se pagó la compensación por tarifas no retributivas). Esto la llevó a una situación de descapitalización y hubiera quebrado en 1980, pero el Estado la compró (los dueños salvaron su capital) y la mantuvo siete años en funcionamiento deficitario. El sistema fue parecido al de Aerolíneas Argentinas: cuando aparecía una cuenta el Estado la pagaba sin preguntarse qué sentido tenía eso.

8. Los subsidios a Iberia. En 1990 Aerolíneas Argentinas fue vendida a Iberia en una operación bastante subnormal. Desde el punto de vista que nos interesa, la empresa tenía en ese momento una deuda de alrededor de 600 millones de dólares, que fue absorbida por el Estado.

Nadie sabe qué pagó Iberia por Aerolíneas Argentinas. La suma seguramente fue inferior a la convenida, con lo que habría que contar con algún otro modo de subsidio.

Lo que vino después parece fantaciencia, pero es verdad. Los contribuyentes españoles enterraron en Aerolíneas Argentinas una cantidad del orden de los tres mil millones de dólares, sin que pueda saberse claramente cuál fue la cifra verdadera, ni en qué se gastó. Esta vez no fue la caótica Argentina, fue España, cuando era el país estrella del crecimiento de la Unión Europea.

9. Aerochaco y LAER, los subsidios surrealistas. En 1957 la provincia del Chaco creó una línea aérea para hacer servicios intraprovinciales con monomotores, en un momento en que no había rutas ni autos a disposición de los chaqueños. Funcionó un tiempo, pero cuando llegaron las rutas y los autos la idea perdió sentido.

Entonces la propuesta fue crecer, se compraron aviones más grandes y se empezó a volar a diversos destinos del norte del país, siempre a pérdida, y siempre con subsidios provinciales. Aerochaco debió haber desaparecido varias veces, pero la provincia, que quizas pensara que le daba prestigio tener una línea aérea, la mantuvo a costo infinito hasta que en 1994 la privatizó.

Los privados también se fundieron, pero así pudo por fin terminar el empeño.

Entre Ríos, con LAER, hizo una parábola parecida, con la diferencia de que ésta nunca desapareció ni fue privatizada. Simplemente existía pero no volaba.

10. Subsidiar asientos, los subsidios perversos. Durante la época menemista se subsidiaron líneas aéreas patagónicas sobre la base de garantizar a los operadores un mínimo de llenado de la aeronave, pagándole estos pasajes, se vendan o no. En los últimos años se ha resucitado la idea, y las provincias de Chaco, Entre Ríos, Neuquén y Salta trabajan con programas de este tipo, que son claramente un subsidio a las empresas, que genera los siguientes resultados:

El operador puede tener beneficios aún volando con el avión vacío o casi vacío. No justifica hacer ninguna inversión en comercialización de los vuelos, porque en el fondo no le interesa tener pasajeros (en el límite es más barato volar vacío que lleno).

El Estado que paga los subsidios descubre que está pagando por asientos vacíos, y de modo progresivo empieza a regalar pasajes. La consecuencia de esto es que si se consiguen pasajes gratis nadie los va a comprar, y la ruta no se desarrolla comercialmente.

La falta de interés en el éxito comercial hace que el servicio se relaje (a nadie le importa la puntualidad ni la conveniencia de los horarios, ni la calidad en un sentido general).

Por lo general estos sistemas terminan cuando el que da el subsidio llega a la conclusión de que el proyecto no tiene sentido, y la prestación se corta, por lo general de modo traumático.

Muy distinta sería la cuestión si se subsidiaran los asientos efectivamente vendidos a una tarifa de mercado razonable. En este caso las empresas recibirían una compensación por vender, y esto las obligaría a esforzarse en este sentido, lo que significaría una actitud de verdadero servicio al pasajero.

11. Subsidiar las tarifas. La Argentina siempre funcionó sobre un esquema en el que había una tarifa oficial, única o con bandas, que históricamente fue una tarifa que no cubrió los costos. Una de las bases de la necesidad de los subsidios está aquí.

Se supone que fijando tarifas bajas se beneficia al pasajero y se contribuye al desarrollo al facilitar los viajes, pero esta suposición se derrumba cuando se analizan las cifras de crecimiento de la industria, que a lo largo de los años están por debajo o muy por debajo de la media de la industria, tanto en el plano mundial como el regional.

Además estos sistemas de subsidios tienden a favorecer a algunas regiones, como la Patagonia, donde las tarifas por kilómetro son muy inferiores a la ya baja media nacional. Esto llevó a las empresas en los últimos años a una situación insostenible, que el gobierno decidió superar pagando una suma proporcional a la longitud del vuelo para servicios a destinos patagónicos, la que se imputó como compensación por el costo del combustible. En ese entonces el combustible era caro, pero cuando su precio cayó se siguió pagando como si nada hubiera pasado.

Elogio de los subsidios

Todos los lugares tienen algún tipo de compromiso con el transporte, pero hay localidades que no tienen sentido sin transporte aéreo. Un ejemplo excelente es El Calafate, que entre los censos de 1991 y 2001 creció de 3.114 habitantes a 6.410, y ahora se estima que supera los 10.000. Este crecimiento explosivo se explica a partir de la construcción de un aeropuerto que permite la operación de grandes reactores, el que a su vez produjo una explosión de la industria turística acompañada de un crecimiento económico notable. En este paisaje es perfectamente entendible que las autoridades subsidien de alguna manera la llegada de turistas. Es más, es relativamente sencillo estimar qué beneficio deja un turista y calcular así cuánto se puede pagar para que ese turista llegue al lugar y deje beneficios.

No sólo ocurre aquí. En Europa muchas comunidades se han abierto a la operación de las low cost aceptando pagar subsidios para que lleguen allí. Los ejemplos más destacados son Girona en España y Charleroi en Bélgica. La autoridad política de la Unión Europea ha visto con malos ojos estas prácticas, y hay que reconocer que están un paso adelante (o al costado) de lo que se conoce como prácticas de mercado puro, pero merecen un análisis cuidadoso, y probablemente lo que requieran sea reglamentaciones acordes.

Condena de los subsidios

El sistema de líneas aéreas subisidiadas y reguladas sirvió para que el transporte aéreo creciera sin sobresaltos hasta los años sesenta o setenta. Después fue evidente que el crecimiento se estaba estancando, y esto es lo que explica la cruzada norteamericana por la desregulación. Los empresarios norteamericanos sienten que crecer es su obligación, y por eso impulsaron la alternativa.

Y lo cierto es que nunca el transporte aéreo creció tanto como después de la desregulación, que llevaba aparejado el concepto tradicional de mercado libre sin subsidios.

Hasta que llegaron las low cost europeas de tercera o cuarta generación como Ryanair e Easyjet (antes los modelos habían sido  Laker, People, Southwest y algún otro), que reinventaron los subsidios y juntaron lo mejor de dos mundos, la libertad de acción y los fondos estatales. Evidentemente nadie estaba preparado para esto.

El caso argentino, que reconoce varias formas de subsidiar adicionales a las once comentadas aquí, es un buen ejemplo de cómo los subsidios, si bien reconocen un papel importante en los primeros momentos, generan estancamiento.

Aerolíneas Argentinas se está reorganizando una vez más sobre la base de que va a requerir muchos subsidios (ver reportaje a Mariano Recalde en Mensajero Web). Esperemos que no sea el principio de una nueva decepción.

Diagramas de rutas domesticas de Aerolíneas Argentinas 1950 2007 Rutas domésticas declaradas por Aerolíneas Argentinas en el momento de su fundación (1950) y en 2007. Más allá de consideraciones que pueden hacerse sobre las aeronaves, la infraestructura y lo que significaba el servicio aéreo en uno y otro momento, lo concreto es que en el primer caso hay 48 escalas en el país y 61 pares de ciudades unidos, mientras que en el segundo hay 34 destinos y 42 pares de ciudades. Ante esta realidad, es muy difícil sostener que la empresa estatal subsidiada sirve efectivamente al federalismo o a la unión nacional.

Buenos Aires 14 de Octubre de 2009

Imagen de portada

Andes es una de las compañías aerocomerciales argentinas que existe y vuela gracias a los subsidios. La aerolínea salteña recibe ayudas del estado provincial, que le permiten sostener algunas frecuencias a distintos destinos nacionales, se vendan o no los asientos de dichos vuelos (foto:  DAD - Baires Aviation Photography).